背景材料：

近日，广东省出台了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》（以下简称为《意见》），该意见作为服务广东就业大局的重要政策之一，对促进劳动力和人才社会性流动具有关键引领作用。 

新闻链接：

中共广东省委办公厅广东省人民政府办公厅印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的实施意见》

有鉴于此，暨南大学乡村振兴研究院邀请了几位专家学者进行政策解读，为促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革贡献学者力量。

专家介绍：

杨森平，暨南大学乡村振兴研究院兼职研究员，暨南大学经济学院教授、博士生导师。第十一、十二届政协广东省委会委员，国家税务总局科研所特聘研究员，广东省税务研究会副会长，第一届广东省乡村振兴咨询委员会委员，民建中央理论研究会员会委员，民建广东省委委员、省委监察委员会委员，民建广东省委理论研究会主任，民建广东省委参政议政专家委员会副主任，暨南大学财税研究所所长，民建暨南大学主委。研究领域：财经理论与政策、社会保障制度。

卢晶亮，暨南大学乡村振兴研究院专职研究员，暨南大学经济与社会研究院副院长，副教授。上海财经大学经济学博士。研究领域：农业劳动力转移、劳动经济学。

 葛梦君，暨南大学乡村振兴研究院专职研究助理。暨南大学经济学硕士。研究领域：劳动经济学。

1.请问《意见》是在什么背景下出台的？目前这一意见的出台是否具有紧迫性？

杨森平：广东要牢牢抓住粤港澳大湾区、深圳中国特色社会主义先行示范区“双区”建设和广州、深圳“双城”联动重大历史机遇，聚焦加快形成“一核一带一区”区域发展格局和推动城乡区域协调发展，努力破除妨碍劳动力和人才社会性流动的体制机制弊端，充分激发创新创造活力，实现广东省经济高质量发展。据此背景来看，出台《意见》有其现实的紧迫性。

2.目前，广东的劳动力和人才社会性流动现状呈现出怎样的特点？

杨森平：粤港澳大湾区在自身发展基础和战略红利的刺激下，人才吸引力强，当前处于人才净流入的状态。总体来看普通劳动力供给大于需求，加上去年受疫情影响就业市场竞争较为激烈。粤港澳大湾区的主要城市中，就业压力最大的是深圳、广州和珠海。而就业景气度最好的是中山和惠州，在湾区内部人力资源错配的现象较为突出。根据智联招聘相关数据显示，湾区的招聘需求中，专业服务、贸易、金融、互联网等行业的用人需求较多，但流入的人才中制造业、服务业的人才却占比较高。另外，高端人才和紧缺人才缺口还比较大。此种人才错配和不足的情况未来将会影响湾区发展的速度和质量。

卢晶亮：在大湾区之外，从整个广东的情况来看，劳动力以及高技能人才还是主要集中在珠三角地区，粤东西北地区的高技能人才相对缺乏。过去几年广东省委省政府出台了一系列政策加强对粤东西北地区人才引进和培养。尤其是在乡村振兴全面推进的大背景下，乡村人才振兴是重要任务之一，预计还会有更多针对性政策出台。 

葛梦君：当前广东粤东西北的农村劳动力更多选择到珠三角务工，集中流向一线和新一线城市。广东千村调查数据显示，2019年粤东、西、北农村劳动力中分别有38%、40%和55%选择外出务工。外出劳动力中分别有58%、63%和72%流向珠三角地区。从具体城市来看，2020年广东跨县流动的农村劳动力24.34%前往广州市，22.29%前往深圳市，11.47%前往佛山市，15.19%前往东莞市。由此可见当前广东的劳动力就近务工比例比较低，劳动力流动仍然向大城市集聚效应明显。

3.《意见》要求我们要牢牢抓住粤港澳大湾区、深圳中国特色社会主义先行示范区“双区”建设和广州、深圳“双城”联动重大历史机遇，随着广州、深圳“双城”联动加速，广州和深圳是否会对周边地区（特别是欠发达的农村地区）进一步产生“虹吸效应”？该意见能否有效缓解这一现象？

杨森平：这一现象短期内很难缓解，我国城镇化率还将进一步提高，这也意味着人口将继续集中，向超大特大城市集中、向城市群都市圈集中。但是国家提出增强城市群和都市圈承载能力，转变超大特大城市发展方式，提升城市建设与治理现代化水平。今后超大特大城市的任务是优化发展、转变发展方式，因而广州和深圳也是如此，“双城”向外辐射、带动、延伸，以此逻辑，成为区域高质量发展的空间动力系统。“双城”的开发建设方式要从规模扩张向内涵提升转变，中心城区过度集中的产业、公共服务资源要向外疏解，从交通、社区、生态提升城市的治理能力，以及以多中心、组团式的发展实现产城融合和职住平衡。故长期来看“双城”优化发展、转变发展方式又会反哺周边地区（特别是欠发达的农村地区），有效地减少“虹吸效应”。

4.在深化户籍制度改革方面，如全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件，全面取消城区常住人口300万以下城市落户限制等措施，是否会进一步加剧农村“本地化”人才的流出以及降低大学生返乡的吸引力，导致农村人才“空心化”？

杨森平：城镇化是现代化的必由之路，也是乡村振兴和区域协调发展的有力支撑。我国城镇化率还将进一步提高，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件，全面取消城区常住人口300万以下城市落户限制等措施，是我国户籍制度改革的重大举措，能较好地解决城镇就业的农业转移人口落户问题，推动非户籍人口在城市落户工作。这一政策不会加剧农村“本地化“人才流出和农村人才”空心化“，因为以市场化为主导，农村“本地化“人才流出本身就是市场化行为，这些政策不出台这些人同样会流出，只不过这一政策让其能够更好地安心在城市工作生活。

大学生返乡我想本身就是一个伪命题，主要要厘清大学生返回农村做什么？农村能给他们发展空间吗？有空间这些刚走出校园的青年学子有能力发展吗？我想鼓励有见识有专长的农民工回乡创业发展可能更现实。媒体宣传的极少数回乡创业成功的大学生不具有普遍性，没有全面推广的价值。倒不如让农村大学生毕业先在城市就业工作，增长了经验和见识，将来有情怀有能力再回到农村去开创一篇天地或许是一种更优的选择。

卢晶亮：目前来看并没有这种担忧，粤东西北地区城市即使是中心城市，落户政策基本都已经放开，但城镇化率相较于珠三角地区还有不小差距，仍需进一步提高。这就意味着除了落户政策，真正要吸引人才留下来，还是主要在于就业机会和公共服务。

乡村振兴需要人才振兴，但不一定意味着都需要大学生。首要任务是培养高素质农民队伍和创新创业带头人。随着乡村产业的振兴，我相信自然有大学生向乡村地区流动。当然对于乡村公共服务人才，如教师和卫生健康人才，确实需要政策吸引大学生加入。

5.目前阶段，农村地区应该着力加大教育资源总量投入，不断提高教育教学覆盖面，还是应该优先增加优质教育资源的投入，提升教学水平？

葛梦君：教育资源总量投入和优化教育资源配置是当前农村地区教育投入的最为关键的问题。当前广东农村教育资源总量投入不足。首先，广东城乡适龄劳动人口教育水平差距明显。根据2020年广东省千村调查数据，18-29岁和30-59岁农村居民中高中及以上教育水平的人群占比广东城镇居民分别低14%和22%。其次，从全国来看，广东农村30岁以下青年居民教育水平落后江浙地区。2015年江苏和浙江18-29岁农村居民中高中及以上教育程度人群的占比分别比广东农村高约8%和2%。这些事实说明当前广东省农村地区的教育资源总量投入仍需加强，尤其是普及高中阶段的教育。因此一方面，应当适当加大对广东农村教育的资源总量投入，如增加农村教育经费生均投入，加快农村教育设施硬件建设，积极推进农村教育信息化建设。另一方面，应当持续优化广东农村教育资源分配的结果，合理配置高中与职业教育的资源，着力加强普及高中阶段的教育，缩小城乡教育差距。 

6.除了强化政府对困难群众的兜底作用，如何进一步激发他们的工作积极性，防止“养懒汉”行为？

葛梦君：我国政府对困难群众的兜底主要依靠以“低保”为主、以医疗教育就业等补充性救助项目为辅的综合化社会救助体系实现。其中，“低保”是对困难家庭的直接现金转移支付，是一种典型的非劳动收入。根据经典的劳动供给模型，非劳动收入的提高所带来的收入效应将减少个体的劳动供给水平，因此“低保”可能会对劳动者的就业产生负面影响。一些学者考察了“低保”对受助对象的就业行为发现“低保”受助者就业难的根本原因并非是工作积极性不足，而是存在年龄、健康、技能等方面的障碍。为了进一步激发困难群众的工作积极性，可以从两方面着手。一方面，扩大补充性救助项目的救助覆盖面，构筑综合化的救助服务体系。我国医疗、教育、就业等补充性救助项目仍处于起步阶段，这些项目对提升困难家庭的人力资本，帮助其克服就业障碍至关重要；另一方面，为“低保”对象提供个性化就业服务，提高困难群体的劳动力质量。通过联合企业、专业培训机构等方式，为“低保”对象开展契合市场需求的职业技能教育，提高困难群体的劳动力质量。此外，还可以借助政府力量创造更多的公益岗位，提高劳动力需求水平，通过公共就业为“低保”对象提供更多的就业机会。