文字整理：张亚楠（暨南大学经济与社会研究院助理教授）

引言

目前，距离习近平总书记提出“精准扶贫”思想已经过去了六年时间，在实行精准扶贫的国家战略以来，中国的脱贫攻坚战已经进入决胜的关键阶段。到2020年，国家承诺要确保所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会，而目前距离实现全面建成小康社会的伟大目标仅剩一年多的时间。在这一决胜关键时期，我们有必要对精准扶贫的历程进行回顾和总结，对目前扶贫工作中出现的问题和难点进行分析和思考，并对接下来的扶贫工作提出有效的参考建议和展望。本期“问政暨南”请来了中国人民大学中国扶贫研究院院长、国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员汪三贵教授，他分享了：国家扶贫政策经历了怎样的演变历程？当前精准扶贫的现状如何？存在什么问题与难点？未来精准扶贫的趋势是什么？ 

一、中国扶贫政策的演变历程

中国的扶贫政策根据扶贫对象可分为两个阶段，一是从1986年到2013年的区域扶贫开发阶段，二是从2014年至今的精准扶贫阶段。1986年，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，确立了以贫困县为单位进行扶贫开发。1994年，国务院印发了《国家八七扶贫攻坚计划》,确立了592个国定贫困县，农村扶贫历程因八七扶贫计划有了飞速提升。然而，当时全国大致还有40%的贫困人口位于非贫困县，为了进一步改善贫困地区的生产生活状况，2001年，国家出台了《中国农村扶贫规划开发纲要（2001-2010）》，进一步将贫困村作为扶贫对口的单元，并在全国确定了15万个贫困村作为扶贫对象。2011年，国家在新的扶贫开发纲要中提出，要将连片特困地区作为扶贫开发的重点对象，并在全国确立了14个集中连片特困地区。区域扶贫开发是以推动贫困地区发展，缩小区域差距带动贫困人口脱贫为目标，也因此取得了显著的效果。从主要经济指标来看，贫困县在粮食、农业生产和农民人均纯收入方面的增长速度明显快于全国平均水平。

中国的区域扶贫开发虽然取得了一系列丰硕的成果，但是这期间仍然存在着一些问题。首先，过去的区域开发扶贫政策难以使剩余的贫困人口受益，无法实现2020年全部贫困人口脱贫的国家目标。其次，国家经济增长进入新常态，单纯靠经济增长拉动扶贫的外部动力不再充足。另外，国内经济收入的不平等程度增加，基尼系数从改革开放初期的0.2上升至0.4甚至更高。因此，为了进一步解决贫困人口的生计问题，实现全面建成小康的伟大目标，2014年，国家开始实行精准扶贫战略，确定了以贫困户为扶贫对象的精准扶贫机制。

二、精准扶贫的内容、措施和难点

汪三贵指出，精准扶贫的目标是到2020年解决现有标准下所有贫困人口的绝对贫困问题，也即，贫困人口的收入要超过贫困线，稳定解决贫困人口的“两不愁三保障”问题。而精准扶贫的内容主要包括四个方面，第一，识别和瞄准到户到人；第二，因户因人制定帮扶措施；第三，扶贫对象动态调整；第四，脱贫退出需要评估。目前，国家采取了产业扶贫、就业扶贫、生态补偿、异地扶贫搬迁、教育扶贫、健康扶贫等多种多样的综合性扶持措施，助力精准扶贫的落实和推动。而对于脱贫退出而言，也需要第三方进行严格的评估，汪教授作为评估专家也告诉我们，贫困县对于贫困户的漏评、错退比率不能超过2%，才准许全县脱贫，这对地方工作人员而言也提出了更高的工作要求。

精准扶贫是一项艰巨而伟大的工程，在这项工程实施期间出现了诸多工作难点。在精准扶贫工作开展的初期，对于贫困人员的精准识别问题存在着标准不明、方法不一等工作困难，给一些地区精准扶贫工作的推进造成了一定影响。在现阶段，精准扶贫中的问题主要是关于贫困户的“三保障”问题，如何规避贫困户的辍学风险，如何确定医疗扶贫的标准和工作重点，如何进一步确定和保障危房改造的对象，这些问题成为了当前扶贫工作的难点。而在2020年后，汪三贵认为如何确保贫困户的收入稳定和促进内生动力将会成为扶贫工作的难点。在脱离了精准扶贫政策的大力支持之后，如何提升贫困户的内生动力，促使贫困户选择适合的产业和就业扶贫方式，而对其他没有脱贫能力的贫困户进行的社会保障需要到达怎样的程度，需要引起政府和社会的广泛关注。

三、产业扶贫与稳定创收

汪三贵对精准扶贫措施中的产业扶贫方式做了进一步的介绍和分析，他认为，产业扶贫需要解决的是贫困户独立发展产业能力弱的问题。贫困户自身生产能力低下，在面临激烈的市场竞争时，他们缺乏必要的资源，同时缺乏应对风险的能力。虽然难点众多，但产业扶贫由于能够激发农户脱贫的内生动力，形成可持续的收入支持，因此在精准扶贫的各项措施中具有举足轻重的地位。汪三贵认为，产业扶贫的顺利实施其关键在于各项资源的整合，不仅有贫困户土地、劳动力资源需要进行整合，也在于政府需要整合财政资金，发布系统配套政策，更在于企业的管理技术与农村资源的结合、金融体系的支持以及市场的调控作用。

汪三贵向我们介绍了产业扶贫目前的四种模式：一种是以“公司+合作社+贫困户”组织方式为主的直接带动模式，让贫困户与有能力的农户混合组成专业合作社后与公司对接。一种是直接的就业创收模式，将贫困户直接安排在生产和流通环节有大量非技术性、低强度的工作机会的产业类别之中。一种是资产收益模式，指的是将自然资源、公共资产（资金）或农户权益资本化或股权化，相关经营主体利用这类资产产生经济收益后，贫困村与贫困农户按照股份或特定比例获得收益的扶贫项目模式。最后一种是混合带动模式，是将农户直接就业或参与生产与资产收益结合起来，这也是扶贫效果最好的产业扶贫模式。

汪三贵进一步指出，产业扶贫目前仍然面临诸多挑战，其一，贫困地区缺乏有带动能力的经济主体；其二，激励机制的有效性和可持续性存疑；其三，利益联结机制不完善，贫困户的受益机制措施不完善；其四，政府和市场主体的博弈，以及政府过度干预导致的市场扭曲和过剩问题。

四、精准扶贫的成效

在中央的大力推动之下，中国的精准扶贫成效斐然。主要表现在：一是贫困人口大幅度减少，减贫速度不断加快，近几年，每年脱贫的农户数量达到1000万以上；二是贫困地区农村居民收入实现快速增长，2018年，贫困地区农村居民人均可支配收入10371元，是2012年的1.99倍，年均增长12.1%；三是贫困地区农村居民生活条件不断改善，贫困地区农民的居住安全、厕所卫生、饮食安全等情况都有了大幅度的提高；四是贫困地区的基础设施条件不断改善，贫困地区自然村通电、网络、道路硬化以及公共交通情况有了明显进步；五是贫困地区的公共服务水平也得到了不断提高，学校、卫生所的设施条件和从业人员素质有了很大提高；六是改变了农村的基础治理方式，驻村帮扶、考核评估等多种方式促进了干部工作作风的转变，形式主义和官僚主义得到一定程度的抑制。

最后，汪三贵与我们探讨了2020年后的扶贫战略走向，他认为，随着精准扶贫对绝对贫困现象的消除，贫困问题的重点将会转向相对贫困问题，未来农村的扶贫规划将会在乡村振兴的框架下得到进一步的明确和施行，城乡扶贫的步伐也将逐步向一体化的方向发展。在这期间，要更加注重贫困人口而的自我发展能力和内生动力的驱动，要更多依靠市场和专业性民间组织，并进一步完善社会保障体系。