作者：

江飞涛（中国社科院工业经济研究所副研究员）

李晓萍（中南大学商学院副教授）

苏应俊（暨南大学经济与社会研究院助理教授）

中国制造业的高质量发展，就是要促进制造业全要素生产率提升，加快制造业的创新能力提升，化解过剩产能的同时增加有效供给、提升产品质量与品质、推动制造业绿色可持续发展。功能性产业政策是推动制造业高质量发展的重要产业政策。本文将介绍构建功能性产业政策所需遵循的原则以及如何推动制造业发展的功能性产业政策体系。

制造业高质量发展需实施功能性产业政策

中国制造业的高质量发展，就是要促进制造业全要素生产率提升，加快制造业的创新能力提升，化解过剩产能的同时增加有效供给、提升产品质量与品质、推动制造业绿色可持续发展。这就需要发挥健全市场制度，构建公平竞争的市场环境，让市场机制在优胜劣汰淘汰落后产能、协调供需平衡化解过剩产能、激励企业不断提升效率与积极创新、不断揭示未来产业发展方向发挥决定性作用，进而推动经济结构调整与转型发展。与此同时，还迫切需要建立健全有利于技术创新及新技术扩散的制度基础与市场环境。

功能性产业政策正符合以上两个方面的内在需要。功能型产业政策的重点在于为市场机制充分发挥其决定性作用提供完善的制度基础，强化保持市场良好运转的各项制度，建立开放、公平的竞争市场体系，培养人力资本以适应产业结构升级与经济发展对于高技能劳动力的需求，支持科学研究与技术创新等方面。功能型产业政策尤为注重促进企业创新与能力建设，强调完善有利于创新的市场制度与市场环境，构建科技信息交流与共享平台、技术转移平台、科技成果评估与交易平台、产学研合作创新平台等科技服务公共平台，构建创新活动的普遍性支持，促进制造业乃至整个国民经济的质量、效率与国际竞争力。因而，推动制造业高质量发展应转为实施以功能性产业政策为主体的产业政策体系。

构建功能性产业政策体系所需遵循的原则

构建功能性产业政策体系，应与竞争政策相容、互补与协同。竞争政策与产业政策均是促进产业发展与竞争力提升进而促进产业高质量发展的重要政策工具。其中，竞争政策居于基础性地位，产业政策必须服从竞争政策，遵循公平竞争的基本原则，政策工具方面主要采用功能性、服务性的政策工具。例如，科技公共基础设施和服务体系的建设，提高劳动者技能，促进经济主体之间的交流与合作，支持科学研究及通用技术的研究开发等，这些政策工具的使用并不会对公平竞争产生不利影响。即便是促进创新与研发活动的补贴，也主要是以普惠的形式发放，主要针对竞争前的技术研发环节。

构筑和实施功能性产业政策，应尤为重视激励与促进创新。创新是产业发展的源动力，是产业结构调整与转型升级的关键所在，也是应对新一轮科技革命与产业变革所带来挑战的关键所在。必须加快构建有利于创新发展的市场制度体系，加快推进要素市场化改革，为新兴产业发展创造公平的竞争环境，建立健全知识产权制度，完善知识产权执法体制，为科技服务机构发展提供良好的环境与政策。在促进创新时，政府还应补充市场机制的不足，积极支持科学研究与通用技术研究，并提高公共科技投入的效率，加强国家共性技术公共研究平台、科技公共服务平台与技术转移中心的建设，构建多层次的创新人才与产业技术人才培养体系。

构建功能性产业政策时，还应重视包容性发展。包容性发展是指所有人都可公平地参与产业发展，并分享由此带来的繁荣和利益。包容性发展倡导的是机会平等，这首先有赖于公平有序的竞争环境的建立，让各收入阶层的人们可以凭借自身努力，相对公平而充分地参与到制造业发展中来，并分享发展成果。在推动产业包容性发展时，需高度重视劳动者素质与技能的提升，尤其要重视为低收入阶层提供良好的职业教育和工作技能培训，帮助劳动者获取新的工作技能以适应新技术与新产业的发展。此外，还应鼓励和支持制造业企业为创造更多新工作岗位，特别是高质量工作岗位进行投资。这一方面有助于提升制造业的效率，另一方面有助于劳动者更多分享制造业发展的红利。不仅如此，这种做法还有利于进一步扩大中等收入群体，扩大市场规模，提升全社会的购买力和稳定性，促进总体经济效率的提升。

高度重视促进产业绿色发展，协调产业发展与环境可持续之间的矛盾，促进两者之间的协同。这需要建立健全激励与约束机制，倡导绿色可持续发展理念，提倡使用新能源、清洁能源和节能技术，加强节能环保技术、工艺、装备创新及其推广应用，全面推行清洁生产。大力发展循环经济，提高资源回收利用效率。强化安全生产保障能力建设，加快推动资源利用方式向绿色低碳、清洁安全转变。将发展资源节约、环境友好型产业，实现绿色发展作为产业结构调整与发展的重要领域。

如何推动制造业发展的功能性产业政策体系

加快体制机制改革，建立现代化的产业治理体系，为制造业高质量发展创造良好制度环境。一是构建开放透明的市场准入管理体制，实施市场准入负面清单和外商投资负面清单管理制度，减少不必要的准入条件，建立开放、透明、科学的负面清单制定与调整机制。二是构建公平竞争的市场环境，建立完善公平竞争审查机制，公平市场准入，公平企业权利与责任。三是以法治为基础建立现代产业监管体系。要在保障契约执行、消费者权益保护、反不正当竞争、公平竞争审查、反行政垄断、环境保护等领域补充完善相关制度，并进一步规范执法行为，强化执法力度，完善相应法律的执法体系，以此加强对于企业缺乏诚信、损害消费者权益、侵犯知识产权、污染环境以及不正当竞争等行为的监管。

构建完备的科技创新与技术扩散公共服务体系。一是布局和建立相对独立的、跨学科的、任务导向、长周期研究项目使命的国家实验室。二是建议重点借鉴德国和中国台湾工研院的成熟经验，吸收海内外高层次人才，建设工业技术研究院（或者制造业创新中心与网络）。三是建立全国性技术转移平台，促进先进适用技术的推广扩散。四是构建更加符合中小企业和高科技创业企业要求的公共服务体系，建立跨领域创新过程中涉及不同利益相关者的技术平台。

培养多层次高质量人才。培养人力资本以适应产业结构演进与经济发展对于高技能劳动力的需求，既是促进产业高质量发展的重要手段，也是创造高质量就业、帮助劳动者更多分享产业发展成果的重要措施。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，迫切需要人力资本质量提升和结构升级。构建多层次的高质量人才培养体系，需要培养实用型创新人才、高素质技能型技术工人以及与先进制造相适应的高级工程师与知识型员工。

优化环境保护政策、协调环境保护政策与产业发展政策，通过绿色产业政策推动产业绿色发展。完善生态环境保护法律及执行机制，逐步提高能耗与污染物排放标准，标准的提高需要有严格的时间表，在什么时间内要求达到什么标准要有严格的时间表，给企业以稳定的政策预期，完善促进绿色发展财政与税收政策。同时，促进绿色技术创新与推广。

推进更高层次、更高水平对外开放，鼓励企业融入全球创新链。积极支持企业整合利用全球创新资源、深度嵌入全球创新链。深化外汇管理改革，探索外汇管理方式创新，促进贸易投资便利化。