以下是原文：

文|冯帅章（暨南大学经济与社会研究院院长，长江学者特聘教授）    

韩昱洁（暨南大学经济与社会研究院助理研究员）

选自2018年6月10日《南方都市报》A13版

       习近平总书记在十九大报告中指出，必须把教育事业放在优先位置，并强调要推进教育公平，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。这样的政策背景，对于我国在城镇化进程中产生的流动儿童群体到底意味着什么？

       根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算，0-17岁城乡流动儿童规模为3581万，在2005年的基础上增加了41.37%。流动儿童在城市中面临的最主要困境是户籍制度限制带来的教育问题，据《中国流动儿童教育发展报告(2016)》显示，截至2014年底，城市义务教育阶段流动儿童在公办学校就读比例为79.5%，仍有超过200万名流动儿童只能在民办学校或者条件简陋的打工子弟学校就读。义务教育后，流动儿童参加考试和升学也面临巨大阻碍，大量流动儿童必须回老家参加中考，或者只能辍学提前进入劳动力市场。另一方面，至今也没有形成统一的针对学龄前流动儿童的学前教育管理规范。

       解决流动儿童的教育问题是推进教育公平的重要举措。流动儿童受教育问题已经引起国家最高层面和社会的普遍关注，一系列相关政策也相继出台和实施，如今流动儿童教育状况如何？他们的教育问题是否已经得到妥善解决？

义务教育阶段：从有学上变为上好

       尽管法律规定所有适龄儿童都有权利享受九年义务教育，但由于流动儿童属于城市的外来人员，因此在流入地享受法律所规定的免费义务教育时面临一些限制。原本义务教育的教育经费均由县(区)政府分配，并且是根据有当地户口的儿童人数划分，教育经费很难随儿童的流动而转移，而流入地政府没有足够的激励和财政预算来适应流动儿童的受教育需求，因此起初大量流动儿童被排除在公共教育体系之外。

       从2001年起，流动儿童的义务教育政策主要经历了两个重大改变。第一个是“两为主”政策的颁布。2001年，国务院发布《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(国发[2001]21号)，对流动儿童就学提出了“以流入地政府为主、以公办学校为主，依法保障流动人口子女接受义务教育权利”的“两为主”政策。随后几年，各级政府陆续出台了有关加强落实随迁子女公共教育服务的文件。第二个是“两纳入”政策的颁布。2014年，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》要求“将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，合理规划学校布局，科学核定教师编制，足额拨付教育经费，保障农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育。”

       流动儿童义务教育的政策从“两为主”到“两纳入”是一个从易到难，一步步推进和深化的过程。在此过程中，首先是为了教育公平，使“有学上”的问题得到了有效解决。近年来，越来越多的流动儿童能在流入地接受免费的公办义务教育。这体现在，一方面，流动儿童在公办学校就读的比例大幅提高，一直保持在80%左右。2015年，19个省90%以上的随迁子女进入公办学校就读，纳入政府财政保障的随迁子女比例达到86.1%，政府购买民办学校学位数量达到83.1万个。同时，随迁子女的经费保障机制不断完善。2008年-2015年，中央财政累计安排随迁子女义务教育专项奖补资金454 .74亿元，对解决随迁子女义务教育就学问题成效较好地区拨付中央专项奖补资金。2015年建立了城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，推动实现“两免一补”和生均公用经费基本定额资金随学生流动、可携带，“钱随人走”惠及1400万随迁子女。

       新时代下，教育发展更要求有质量。流动儿童义务教育政策在解决“有学上”的问题上取得了很大成效，但流动儿童仍面临“上好学”的问题。这从根本上是由于优质教育资源不足造成的。大部分情况下，流动儿童只能就读低端民办学校或质量相对较差的公办学校。这些学校的质量通常不高，体现在较大的班额，较高的生师比，比较简陋的学校硬件设施，师资力量较弱及不稳定等方面。如果流动儿童只能进入较差的民办或公办学校，其接受的教育质量较差就毫不令人惊奇了。

       因此，解决流动儿童教育的质量问题必须以增加高质量的教育供给为前提。这一点可以从广州近来推行的“租购同权”政策看得非常清楚。2017年7月，广州市率先推出“租购同权”，对符合条件的承租人子女，赋予他们就近入学等公共服务权益，实现“租购同权”。具体规定为：“具有本市户籍的适龄儿童少年、人才绿卡持有人子女等政策性照顾借读生、符合市及所在区积分入学安排学位条件的来穗人员随迁子女，其监护人在本市无自有产权住房，以监护人租赁房屋所在地作为唯一居住地且房屋租赁合同经登记备案的，由居住地所在区教育行政主管部门安排到义务教育阶段学校(含政府补贴的民办学校学位)就读。”

       广州的“租购同权”出台对流动人口子女入读公办学校的作用有限。政策实施结果不理想主要是因为公办学位不足，“租”并不可能与“购”完全同权。公办学校实际录取时对于不同类型的学生有一定的优先次序：首先要满足具有本学区户籍的地段生，剩余的学位才会用于招收政策性照顾借读生和符合市及所在区积分入学安排学位条件的来穗人员随迁子女。因此，“租”其实还是在“购”后面，不是第一类地段生的话仍旧很难进入公立学校。尤其是优势学位地段的学位房十分有限，甚至连地段生都不能全面满足，更难满足租房的流动儿童。另一个原因是由于对积分入学的流动人口子女，稳定住所只是积分的一个方面，积分还需要考虑计划生育、居住年限、社保等多方面情况。因此，仅靠“租购同权”无法解决学位特别是高质量学位的缺口问题。

义务后教育阶段：聚焦异地中考

       在国民教育体系中，高中是连接九年义务教育和高等教育的重要纽带，也是学生个性形成和自主发展的关键时期，更是提升国民整体素质和建设人力资源强国的基础工程。近年来，伴随着大规模人口流动和农民进城务工，流动人口随迁子女在流入地接受高中教育的刚性需求也更加强烈。十九大报告强调了普及高中阶段教育，并将其作为近期国家教育政策的主要内容之一，体现了高中阶段教育对个人发展和国家建设的重要意义。然而，由于当前大部分城市的高中教育资源相对紧缺，并且受到户籍制度和教育政策的影响，流动儿童在义务教育阶段结束后很难在流入地参加异地中考并继续升入高中就读。异地中考已经成为一个流动儿童义务教育后的瓶颈，值得重点关注，寻求突破。

       2012年8月31日，国务院办公厅转发了教育部等四部委颁布的《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，为了保障进城务工人员随迁子女受教育权利、促进教育公平的客观要求，要求各地在2012年年底前出台相应政策措施，解决随迁子女在流入地义务教育后继续升学问题。《意见》的出台给全国各地的外来务工人员及其子女带来了希望，成为异地中考政策的重要转折点，也取得了一些初步成效：2013年异地普通高中招收的流动子女大约为8.9万，到2014年招收了10 .7万，在2015年迎来了一个比较大的飞跃，达到35万左右。

       全国各省份和地级市纷纷根据自身情况进行响应，出台了相关的指导意见和执行方案，对流动人口随迁子女异地中考的具体报名要求和升学条件做出了明确规定。不同城市的异地中考政策要求差别很大，有的城市限定了允许报考的学校的类型；大部分城市对父母的居住证、合法稳定的职业、住所、社保、连续学习有所限制，而不同城市对社保的年限限制、学籍限制、父母居住证的年限限制要求又有所不同；还有少量城市的异地中考没有任何限制。例如，北京、天津的异地中考政策只开放了中等职业类学校，厦门、佛山、东莞、深圳的异地中考政策限制比较多，而沈阳、合肥、青岛这些城市的异地中考限制比较少。

       总的来看，不同城市有关异地中考的限制呈现不同的特点。首先，从关于就业、住房、社保等各个条件的限制来看，非正规就业的流动人口子女基本上还是被拒绝在异地中考之外的。其次，北京和上海作为特大城市，政策更为严苛，门槛比较难以降低。再次，东部地区的异地中考政策较东北地区和中部地区更加严格。东部地区流动人口大量流入，流动人口占了比较大的比例，但城市的教育资源原本按本地户口和常住居民分配，因此存在教育资源分配严重失衡的问题。有的东部地区公办学校不断扩大规模，但还是难以满足大规模流动子女教育的需求。

学前教育：亟待纳入统一规范

       学前期是人的认知发展最为迅速、最重要的时期，在人一生认知能力的发展中具有十分重要的奠基性作用。根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据的估计，2010年学龄前儿童在流动儿童中所占比例为25 .09%，规模达到899万，比2005年的学龄前流动儿童规模增加了191万，增幅达26.91%。

       面对大规模的学龄前流动儿童，至今并没有形成全国统一的针对流动儿童的学前教育管理规范，也未将其纳入基本公共服务范畴，使得流动儿童的学前教育机会难以得到保障，学前教育品质难以得到有效提升。大部分城市颁布实施的有关外来务工人员随迁子女的各种教育政策也基本集中在义务教育及义务教育后阶段，而对其学前教育至今还未见到非常明确的、有力且有效的管理措施。

       有个别城市开始关注流动儿童的学前教育并采取了相应措施。例如上海市在2008年颁布了《关于做好本市农民工同住子女学前教育工作的若干意见》，2014年开始实施的《关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校的实施意见》中提出在妥善安排本市户籍适龄幼儿入园的基础上，统筹安排随迁子女进入公办幼儿园就读。深圳市根据自身公办幼儿园比例低而民办幼儿园比例很高的情况，从2012年率先探索政府主导、财政支持的学前教育公益普惠发展模式。“普惠性幼儿园”是面向大众、收费较低、保教质量有保障的幼儿园。发展普惠性学前教育是一项促进学前教育公益、普惠发展的重要举措，已经在2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》和近年来的《政府工作报告》中被多次倡导。目前，深圳市普惠性幼儿园已达一千多所，基本覆盖每一个社区。普惠性幼儿园的大规模覆盖提供了大量学额，在很大程度上解决了深圳外来务工人员随迁子女的学前教育问题。

       然而，由于学前教育的学位缺口本身较大，流动儿童的学前教育问题仍比较严峻，大多数从事底层工作的流动人口要么把孩子送回老家，要么选择收费低廉资质较差的民办非正规托幼教育机构。据上海师范大学教授陆建非2015年在上海、广州、重庆三地展开的调查显示，学前教育低品质及家庭教育缺失是都市外来务工人员子女学前教育两大主要现状。

任重而道远：从“两为主”到“两纳入”刻不容缓

       从上世纪九十年代初流动儿童的教育问题凸显，到目前已经有将近二十年时间。在中央和地方政府的高度重视下，在全社会的共同关注与努力下，流动儿童尤其是义务教育阶段的流动儿童受教育状况有了很大改善，许多政策措施也取得了明显成效，其中最重要的是义务教育阶段流动儿童“有学上”的问题，已经基本得到有效解决，公办学校在流动儿童教育中发挥着越来越大的作用。异地中考的探索也在一些地区初见成效，部分城市开始关注流动儿童的学前教育并发展普惠性幼儿园。

       但与此同时，由于户籍制度的限制，流动儿童的教育问题距离完全解决还有非常漫长的道路。流动儿童在义务教育阶段如何“上好学”？在义务教育阶段后如何继续上学？在学前教育阶段如何不输在起跑线上？这些都是需要进一步解决的长期问题。由于超大城市的人口控制政策，部分城市的流动儿童受教育状况还有恶化趋势。这些问题的存在，都对新时代我国经济社会的长期稳定发展提出了严峻挑战。甚至可以说，更好地解决流动儿童受教育问题，是我国实现新时代“两个一百年”奋斗目标的重要前提和保障。

       目前解决流动儿童的教育问题的重要抓手，就是扎扎实实地推进“两纳入”政策，也就是将常住人口纳入区域教育发展规划、将随迁子女教育纳入财政保障范围。虽然“两纳入”主要是针对义务教育而言，但应将其拓展到义务教育后及学前教育阶段。

       对此，需要对流动子女在流入地的基本情况进行摸底调研，充分掌握其分布、规模、流动性等信息，以便对各地区各阶段的流动子女教育资源优化配置；对流动子女在各阶段教育都加大财政投入，加大学位供给；进一步促进流动子女异地中考、高考；重视改善农民工子女的学前教育，发展普惠性幼儿园；放宽流入地落户条件，逐步解除社会福利与户籍制度的关联。