党的十九大将民生问题提到了前所未有的高度，提出“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位”。在加强社会保障体系建设方面，特别强调了“要保障妇女儿童合法权益”、“要优先发展教育事业”。近年来小学生托管的监管问题可以说与上述两方面都紧密相关，是每一个家长都牵肠挂肚的事情。

那么我们首先要明白小学生托管需求是如何产生的？主要是由于小学生上学和家长上班在时间上存在重叠、在空间上存在错位。我们都知道绝大多数家庭的家长需要全职上班，也不一定有老人可以帮忙接送。一方面，学生家长上班8小时，另一方面，学生在校时间不超过6小时。后者是有国家及省层面的规定的，中华人民共和国义务教育法（2015年修正）在有关学校的教育教学方面规定：“学校应当保证学生的课外活动时间，组织开展文化娱乐等课外活动”。各省关于义务教育法的实施细不约而同规定：“小学生在校时间不得超过6小时”。学校要求的到校时间一般在早上8点以前，下午放学普遍在5点以前，还有部分在3点30分就已放学。这种情况下，全职上班的家长不可能去接孩子放学。同时，由于管理或者是条件不允许的原因，许多小学在上午放学至下午上课前的时间段也不予托管，午饭和午休需要在校外进行。在这种情况下，大部分不提供托管服务的小学里，学生都有托管需求。尤其是年龄在6-9岁的低年级（1-3年级）学生，自我保护保护意识不强，基本不具备独自生活能力，对托管需求更加强烈。

在这种强烈的市场需求下，就出现了一些小学生托管机构。但是目前来看，小学生托管机构又处于“脱管”状态，现状堪忧——托管机构软硬条件均无保证，托管经营审批及监管均严重缺位。

具体来讲，一方面，托管机构质量不理想。大部分的托管机构位于小学周边，一类是租用场所的挂牌托管，一类是位于附近的居民小区的“民间托管”。前者有可能持有营业执照，但是其经营范围一般是“培训”，原有的经营范围里并没有托管这一项内容。笔者曾经实地考察过几家广州市的小学生托管机构，存在例如吃大锅饭、打地铺午休等情况，甚至出现过一个普通大小的房间容纳了30个左右的学生午休的场面。可以想象，在这样的条件下的午休质量不会好到哪里去。而“民间托管”又属于更不正规的“家庭式作坊”，一般都没有营业执照，属于自发“拉队伍”在自己家里或者租下的居民住宅里开展小学生托管服务。一个普通住宅招上10多个小学生，再加上自己家里的人，肯定是非常拥挤的。

另一方面，小学生托管机构大多“无照无证经营”，无人审批、无人监管，存在非常严重的安全隐患。目前大部分地区的托管机构是没有主管部门的，特别是在广东省商事制度改革以后，“先证后照”改为“先照后证”，即拿到营业执照相当容易，经营范围也大幅度放宽。这给许多市场主体造成了可乘之机，托管机构在登记时一般拟定的经营范围是“培训”，但实质上托管业务涉及到餐饮、交通等业务。为了逃避监管，这些机构拿到执照后不去办理后置审批项目例如餐饮许可证、消防等便直接营业。这意味着小学生托管业务属于无人监管、无人审批的状态，不能保证托管学生的健康及安全。一旦发生危险，后果不堪设想，而且投诉无门。

导致小学生托管机构“脱管”的根本原因有市场方面的，也有体制方面的。从经济学角度来看，小学生托管形成了很大的需求，政府没有引导市场形成有质量保证的供给。在供不应求的情况下，不论是稍微正规的托管机构，还是完全不正规的家庭作坊式托管，都生意火爆。另一方面，体制方面的因素可能更为主要，小学生托管没有主管部门，管理权责不明晰。在广东省各地政府部门的调研过程中，我们发现对于小学生托管谁主管的问题，存在“两边倒”的现象，一种观点认为小学生托管的服务对象完全是学生，应当由教育部门主管；另一种观点认为托管机构提供了餐饮、接送等服务，应当由工商部门主管。

笔者认为，小学生托管的问题可以借助商事制度改革的契机，界定机构性质、确定主管部门、理清监管职责。广东省的商事制度改革已于2014年启动，至今已经进行了3年，目前处于深化改革阶段。“先照后证”的实施给创业者提供了极大的便利，使得大量的商事主体涌入，在“宽进”方面确实取得了很大的成效。但是“严管”的问题已经变得很突出，各地均表示改革给市场监管形成了巨大的压力。要实现“严管”，需要进行顶层设计，理清各部门的职责，协调各部门的监管。教育部门和工商及市场监管部门在这过程中可以利用改革的契机共同协商，由政府牵头，各部门参与从而商讨一个可行的方案。广东省肇庆市在这方面已经做了有益的尝试，出台了相关规定：由教育部门作为行业主管部门审批，民政部登记发证，市场监管部门按照各自职能监管。

孩子是家庭的核心，是国家的未来。小学生托管问题关系到一个家庭及国家的命运，期望在不久的将来，托管机构不“脱管”，家长、社会、政府都能安心地让孩子们在托管机构度过健康、快乐、安全的一部分童年时光。

暨南大学经济与社会研究院助理研究员 李书娟 

 本文首发于南方都市报2017年11月7日GA08版。