今年以来，国务院已两次公布有关降低社保费率及住房公积金缴存比例的政策。2018年5月，住建部、财政部、央行三部委发布通知，延长阶段性适当降低企业住房公积金缴存比例政策的期限至2020年4月30日，缴存比例下限为5%，上限最高不得超过12%。同年11月，国务院公布，原定实施至明年的现有社保费率政策——用人单位和职工失业保险缴费比例总和从3%阶段性降至1%，将在2019年4月底到期后延续实施。

　　当前我国经济下行压力大，合理降低费率是帮助市场主体减负、增强企业活力、促进扩大就业、增加职工现金收入的有力之举。因此，有关社保及公积金费率下调的话题一出，随即备受社会各界的广泛关注。社会保险制度住房与公积金制度同为我国重要的民生制度，社会惯常将两者并称，一直有“五险一金”的提法，即养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险及住房公积金。五险费率下调，公积金是否应该跟进，继续下调？笔者的答案是否定的。 “五险”与“一金”在制度设计、覆盖范围、缴存刚性、资金权属、资金运营等方面具有根本差异，不可一概而论。

　　首先，降费减负成本承担的主体不同，社保有财政兜底，公积金没有。社会保险在制度设计上与住房公积金最大的区别在于社保是“国家兜底、财政买单”。在“五险”降费中，下调的多为统筹部分的比例，而统筹账户缺少的资金最终由财政补充。在这种情况下，企业成功实现减负，而职工利益亦不会受损。但住房公积金由职工及其所在单位共同缴存，降低公积金缴存比例，将直接降低职工的收益，这是现有公积金缴纳人所不愿意看到的。同时，结合公积金账户的税负抵免和低贷款利率等特性，降费将可能削弱或延迟满足居民的住房需求。这是笔者认为五险降费一金不应该继续降费的主要原因。

　　其次，两者的制度设计定位不同。社会保险制度的基本方针是广覆盖、保基本、多层次、可持续，保障的是公民基本生存权力，让公民有能力抵御经济风险，平滑消费，老有所养，病有所医。社会保险的本质是保险，要按保险的机理设计制度。社会保险覆盖范围越大，管理和控制风险的能力越强。住房公积金通过强制储蓄保障职工的基本住房需求，是针对住房的融资和低息政策性信贷金融行为，作用主要表现在发放低息住房贷款上，并不属于社会保险制度的范畴。公积金具有金融属性，更像信贷产品而不是保险产品。

　　第三，两者覆盖的人群范围不同。社保制度旨在全覆盖、保基本。《社会保险法》明确了社会保障制度是保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。可见社会保障制度的服务群体是全体公民。据官方数据，截至2016年底，基本养老保险参保人数达8.88亿人，基本医疗保险覆盖人数超过13亿人，全民医保基本实现。而《住房公积金管理条例》指出，本条例所称住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。可见住房公积金制度的覆盖人群是城镇职工。根据《全国住房公积金2017年年度报告》，2017年住房公积金实缴单位262.33万个，实缴职工13737.22万人。

第四，五险缴存强制性强，公基金缴存刚性弱。社会保险的缴存刚性远高于公积金。首先，社保制度保障人们的最基本生活，其需求刚性高于人们对住房改善的需要。另外，社会保障制度的实行受益于立法支撑，而住房公积金制度仅受管理条例保障，两者在制度保障力度上截然不同。近期发布的《国税地税征管体制改革方案》明确从2019年1月1日起，交由税务部门统一征收社会保险费，使得社会保险的强制性得到进一步加强。

　　第五，五险有统筹账户而公积金没有。在社会保险制度中，养老保险和医疗保险均实行社会统筹和个人账户相结合。用人单位缴纳的基本养老保险费，计入基本养老保险统筹基金，个人缴纳基本养老保险费计入个人账户。在医疗保险方面，用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，一部分划入个人账户。职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人账户。社会统筹账户作为一个资金池，属于全体参保人员所有，由社会保险经办机构集中管理，统一调剂使用。而公积金账户只有个人账户没有社会统筹账户，账户内资金完全由个人所有。

第六，两者资金投向不一。对于社会保障资金而言，国家成立了全国社会保障基金理事会，专门负责管理运营各地结余资金。《社会保险法》规定社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。社保基金可以投资于银行存款、债券、信托贷款、资产证券化产品、股票、证券投资基金、股权投资、股权投资基金等金融工具。全国社保基金理事会社保基金2017年度报告显示，其投资运营的养老基金平均投资收益率为8.44%。就社保未来发展来看，随着2021年养老保险全国统筹的完成，社保基金未来的投资阻力将会进一步减弱，这将有效提高社保资金的运行效率。住房公积金主要用于发放低息住房贷款，执行“低存低贷”政策，仅能购买国债，不能进入资本市场运营，更没有专业的运营机构。住房公积金2017年的增值收益率仅为1.57%，无法形成有效的保值、增值。

由此可见，社会保险制度与住房公积金制度在制度设计、覆盖范围、缴存刚性、资金权属、资金运营等方面有着本质上的区别，公积金不宜因为给企业减负的目的继续降低缴存比例。

暨南大学经济与社会研究院副教授 张思思

原文发表于财新网