2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》确立了我国农村土地产权制度，即所有权、承包权和经营权“三权分置”的制度安排，鼓励农村土地经营权有序流转，支持各地区发展适度规模经营。实现“三权分置”，促进农地经营权有序流转，农地确权是关键。早在2013年广东省开始试点农地确权工作，截至2018年底全省农地确权颁证工作已经基本完成。那么，现阶段广东各地区农地流转的情况如何，地区差异是怎样的，农地流转市场存在哪些问题？回答这些问题需要大规模微观调查。

一、广东省珠三角、东翼、西翼和山区农地确权和流转现状

       基于暨南大学2018年广东千村调查的数据，我们发现，广东农地流转发生率相对来说并不高（相当于浙江2008年的水平），受访的近3000个农户样本中，仅有17%左右的农户将自家的部分或全部耕地通过转包、转让和出租等方式转出，10%左右的农户以各种方式转入了农地。以往关于农地流转区域差异的研究表明，相比于欠发达地区，经济发达的地区不仅农地流转率高（张丁和万蕾，2017；博思数据，2017），而且农地流转价格也高（申云等2012）。然而，广东千村调查却发现有趣的现象，从省内分区域来看，经济发展程度处于中下游的东翼地区（潮州、汕头、揭阳和汕尾）农地流转价格却最高，农地流转率却远低于经济发展水平落后的山区。广东省东翼地区的农户租出农地的均价为1009元/亩，农户租入农地的均价为543元/亩。而珠三角、西翼和山区的农户农地转出平均价格分别为567元∕亩、953元∕亩和165元∕亩，农户转入农地的平均价格分别为221元∕亩、372元∕亩、247元∕亩。东翼地区农户转出农地的比率只有36%，而珠三角、山区和西翼地区农户转出农地占比分别为64%、62%和57%。

    数据来源：广东千村调查数据（2018）

二、东翼地区农地租金相对较高而发生率相对较低的可能解释

       为什么东翼地区农地租金相对较高而发生率却相对低呢？我们提出以下几个可能的解释：

  1.东翼地区农地生产率高

       根据级差地租理论，农地租金与农地生产率密切相关。其他情况相似的条件下，生产率更高的农地（比如肥沃的土地）相比于贫瘠的农地，通常能够获取更高的租金。通过对比广东省珠三角、东翼、西翼和山区等四个地区种植业单位面积产量（2000-2016年），我们发现，东翼地区的粮食作物（417千克/亩）、薯类（457千克/亩）、糖蔗（5477千克/亩）、蔬菜（2052千克/亩）和瓜类（2009千克/亩）亩产均位列四类地区之首，谷物和水果亩产位居第二，只有花生亩产位列第三。因此，从种植业的单位面积产量的角度看，广东省东翼地区农地生产率是最高的，它能在一定程度上解释了为何该农地租金价格比其它地区高。

     数据来源：广东农村统计年鉴（2000-2016）

2.东翼地区人地关系紧张

       东翼地区农地自身的“稀缺性”可能推高了农地流转价格。长期以来，东翼地区农村人地关系的典型特征表现为人多地少。2018年广东千村调查结果显示，东翼地区农村户均农地面积（确权登记）仅为2.84亩，位于广东省内四大区域的末列（西翼地区户均4.80亩，珠三角户均4.07亩，山区户均3.17亩）。如果考虑到家庭人口规模的影响（5.9人∕户），东翼地区的人均农地面积相对更少。农地“稀缺性”本身可能造就了该地区农户存在“惜租”行为，造成了农地的低流转比例和高流转价格。

 3.东翼地区农地流转市场供需结构失衡，交易成本高

       东翼地区农地供需结构失衡，导致农地流转交易成本高，可能是该地区农地流转发生率低和租金高的一个原因。从需求层面看，东翼地区流入农地的农户平均租入土地面积为18.75亩，远远高于广东其他三个地区（珠三角10.20亩，西翼8.83亩，山区4.77亩），因此该地区农户进行适度规模经营的意愿强烈、需求大。而从供给层面上看，东翼地区农村家庭户均租出土地面积仅为1.02亩，远远低于广东其他三个地区，由于可供流转的土地规模小，预期总租金收入不多，供给方动力不足。这一市场供需结构（很可能）意味着该地区进行适度规模经营的农户面临比较高的交易费用：农地在农户间自由流转的情况下，转入农地的适度规模经营农户必须寻找多个有租出土地意愿的农户，逐个地与他们进行谈判，签订租赁合约等，而且面对的是一群拥有较强（土地）禀赋效应“惜租”出租方，时间和精力上的限制可能导致尝试进行规模经营的农户难以实现最初设想，最终农地流转市场表现为高流转价格和低流转比率。

 4.东翼地区外出务工比率低

       东翼地区农村外出务工的人口比例在四个地区中是最低的（18.90%）。这意味着不少该地区的农户可能采取本地兼业的工作方式，既在当地从事非农工作，同时又能够兼顾农业生产。尽管有一些研究表现，并非所有的兼业模式都会阻碍农地流转（廖洪乐，2012；）但东翼地区这一本地“非农就业+兼顾农业”的就业模式（离土不离乡）必然使得该地区的农户转出农地的意愿相对较低。事实上，兼业农户放弃农地经营的机会成本要比外出务工的农户高很多（比如，山区的农户外出务工比例高（29.36%），农地转出率很高（62%），转出农地价格却很低（165元∕亩）），因此，外出务工比例偏低的东翼地区农地流转市场的最终表现为流转比例低，流转价格高。

  资料来源：2018年广东千村调查

       此外，对比农地转出和转入的价格差异还发现，东翼地区的农地转出价格远远高于转入价格。我们这一差异很大程度上是由承租对象的不同引起的。农户（承包户）既可以将农地转包给集体经济组织内的其他成员，也可以将其出租给集体经济组织之外的其他个人和公司。如果将农地出租给外人（或农业合作社、农业公司），农户将面临较大的不确定性（比如，承租方可能会不遵守租赁合约，私自改变农地用途，这个风险实际上很大程度由承包方（农户）承担），必然会提高农地流转的心理价位，因此需要足够的溢价才会最终达成交易。东翼地区农户潮汕文化和观念也可能是农地转出和转入价差巨大的原因。东翼地区农户对本土潮汕文化高度认可，这在一定程度上造成农地流转呈现较强的地区封闭性特征，他们可能对于承租方的地域、方言和文化习俗等因素非常看重，农地转出给本地农户可能收取一个相对较低的租金，而农地转出给其他人或者公司则倾向于索要一个非常高的价格。

       三、政策启示

       随着广东全省范围内农地确权工作基本完成，农地流转市场必然发生新变化。确权完成后全省各地区农地流转发生率和农地流转价格是否会大幅上升，目前尚不清楚。针对广东农地流转现状，尤其是东翼地区农地流转发生率低的现状，笔者提出以下建议：

在保证农地自由流转的前提下，东翼地区农村集体经济组织应该在促进农地流转市场发育方面发挥积极作用，由于该地区户均耕地面积小，地块分散，适度规模经营农户转入农地面临的交易成本高，当地政府和集体经济组织应该在农地流转信息发布、地块整合、转变农户观念、鼓励农户就业转型等多个方面多做工作，促进农地向种植大户、农业合作社和农业龙头企业集中，发展适度规模经营，进一步提升广东农业现代化水平和农户收入水平。