在当前中国能源转型的大背景下，积极发展页岩气产业，是现阶段实现能源清洁化和自给自足的重要解决方案。除了优化开采技术外，制度与监管的创新同样重要。中国页岩气产业应更加开放和透明，让“中国特色”成为行业发展的助推力。

 页岩气产业的发展，机遇和挑战并存

       分析中国页岩气行业的发展，可从需求和供给两个方面来看。从需求的角度来说，页岩气具有广阔的市场空间。今年一月份由中国石油集团经济技术研究院发布的《2018年国内外油气行业发展报告》（下称《报告》）显示，2018年中国全年天然气消费量为2766亿立方米，增长16.6%。天然气消费量的快速增长，主要由北方城市“煤改气”的政策所驱动。目前中国正在经历从以化石能源为主向以新能源为主的能源结构转型，不过非化石能源占一次能源消费比重仍不足15%。天然气作为比煤炭更为清洁的化石燃料，将在未来长时间内扮演重要的过渡角色。另一方面，《报告》指出，2018年中国天然气对外依存度达到45.3%，增长6.2%，并在总量上超越日本成为最大的天然气进口国，进口来源主要为中亚的管道天然气，和来自于澳大利亚、卡塔尔、马来西亚等国的LNG（液化天然气）。这一数据反映了中国的天然气需求仍存在较大缺口。从价格上来看，美国Henry Hub 3月份天然气现货均价为2.95美元每百万英热单位，而3月底录得的东北亚LNG 5月到岸价格则为4.30美元每百万英热单位。尽管已处于3年来的最低位，这一价格仍高于美国天然气价格近50%。无论是从控制能源成本，还是从降低地缘政治对能源价格冲击的风险来看，提高天然气自主供应的比例，对保证中国能源安全都有着重要意义。

       从供给的角度来说，页岩气产业在中国的发展同时面临机遇与挑战。首先，中国拥有可观的页岩气储量。据美国能源信息署2015年估计，中国未探明可开采页岩气储量为1115.2万亿立方英尺，约占全球46个页岩气主要生产国总储量的14.72%，位居世界首位，是美国页岩气储量的1.8倍。而2018年中国页岩气产量仅占天然气总产量的约7%，远低于美国的约56%的水平，这表明中国页岩气生产仍具有相当的潜力。然而另一方面，中国页岩气探明率尚不足5%。截止2018年，中国已探明的页岩气储量约为1万亿立方米，仅为同期美国已探明页岩气储量的约12%，且储量分布多在川、渝等地质条件复杂的山区，岩层埋藏深，开采难度大，部分地区缺乏水力压裂所必须的水资源，因而勘探与生产成本居高不下。其次，目前在中国实现页岩气商业开采的仅有中石油和中石化两家大型国有企业。虽然财政部、国家能源局、自然资源部等部委曾陆续出台文件，鼓励民间资本进入页岩气开发市场，然而由于已探明的优质区块多数已被“三桶油”（中石油、中石化、中海油）和陕西延长石油四家国有油气企业所登记，其他通过招标进入页岩气勘探领域的企业只获得了价值相对不高的地块，勘探积极性较差（详见财新周刊2019年第11期《页岩气“两重天”》）。与此同时，2010年前后通过与“三桶油”签订合作协议进入中国页岩气勘探领域的外资油气企业，由于种种原因，在2015年后也纷纷选择终止合作。随着英国石油于4月宣布退出四川页岩气勘探项目，当下已无外资企业在中国进行页岩气合作开发。缺乏竞争的局面，不利于开采技术的提升和成本的降低。第三，中国油气行业产业链高度一体化，“三桶油”均有自己工程技术服务公司，而跨省的天然气主干管道多为中石油和中石化所修建。这种油服-勘探-输送闭合的产业结构，不仅固化了生产成本，提高了勘探准入门槛，也使得天然气的定价难以完全市场化。最后，中国目前尚未有针对页岩气勘探、生产数据的集中收集与发布，各个公司所掌握的地质信息无法做到基本程度的共享，这也在一定程度上阻碍了中国页岩气行业的发展。

 制度改革，开放为先

       要克服供给侧所面临的挑战，需要结合中国国情，进一步对现有的页岩气产业制度进行改革。改革应以开放为先，在遵循循序渐进原则的基础上，让产业链上下游都获得更加充分的竞争。首先，在勘探权的获取上，应建立更具时效性的退出机制，使拥有相对优质地块的企业具有更强的开发动机，而非囤地观望。目前中国勘探许可权的实际等待期长达九年，而在美国，页岩气公司所签署的租地合约时限一般为三到五年，如果在合约到期前没有实现基本的量化生产，则土地需归还所有者。缩短持有勘探权的时限，不仅可以使优质区块得到更有效率的开发，也可以让企业更好规避低产区块。同时，由于中国土地的国有性质，政府在勘探权的分配上扮演主导角色，在“国家队”优先的基本国情下，仍有空间进一步提升市场的公平与效率。事实上，自2012年至2015年间，一系列准入文件的出台，已使页岩气开采成为打破中国油气资源勘探权垄断的实验田，只是对于矿权质量的针对性分级，使得改革未能更进一步。在今后页岩气勘探权的招标过程中，相关部门应组织企业与学界对招标地块进行充分评估，并公开相应信息，破除政府与投标企业间的信息不对称。对于已收回勘探权的未开发地块，可给予未中标企业优先再次投标权。对于尚未探明储量的区域，也可以制定相应的规范，有限度地鼓励企业进行非钻探性的地质研究。此外，可以进一步放宽民间资本与外资的投入比例，使拥有成熟技术的国际页岩气公司可以依托非“三桶油”的国有或民营企业进行页岩气开发，同时研究建立矿权转让的二级市场，减少企业的投入风险。

       除了勘探权以外，同样有待进一步开放的还包括位于产业链上游的工程技术服务市场。目前中国页岩气开采设备的来源相对多样，但油田服务市场仍存在较为森严的壁垒，中石油和中石化的页岩气田多数由隶属于自身的油服公司实行钻探，外资油服企业目前还难以进入该市场。这种一体化的模式虽然在一定程度上降低了交易成本，但由于缺乏竞争，可能使油服行业整体技术进步受阻。同时，由于两大油企在国内页岩气勘探开发上处于主导地位，一体化的油服市场同样不利于其他企业进入勘探领域。好消息是，随着中国民营油服企业的发展日益壮大，两大油企在页岩气井的钻探作业上也开始越来越多与民营油服企业合作。未来“三桶油”的油服企业应与油公司更加独立，与民营油服企业一起充分的参与油服市场竞争。对于非传统油气企业参与页岩气开发，可适当允许其与外资油服企业进行合作，以降低其进入市场的成本。

       最后，位于下游的天然气管道输送网络，未来应由独立于两大油企的机构进行规划与设计。当前中国主要的跨省天然气输送管道均由中石油和中石化所属的管道公司经营。这样的格局一方面给予了两大油企过高的上游议价能力，另一方面，对于新进入页岩气行业的企业，在管道连接和页岩气输送上将面临天然的障碍。由于管道输送具有自然垄断的性质，相关企业应在规划与价格方面接受政府的监管。目前中国天然气价格实行“管住中间，放开两头”的措施，且计划在未来剥离两大油企的长距离管道资产，组建国家管道公司，应该说是在向着市场化的方向不断发展的。可以预期，未来管道输送行业将形成全国性或区域性的垄断经营，并将更有利于非传统油气企业在页岩气行业的发展。

加强监管，让行业信息更加透明

       由于页岩气开采对环境有较大的影响，加强监管应成为页岩气产业发展的重中之重。监管的前提在于立法，而难点则在于执行。要做到立法有据，执行有力，应对行业信息加以收集与公开，让中国的页岩气产业更加透明。与环境密切相关的信息包括气井的位置、深度、所有企业，压裂气井时的用水量，所采用化学试剂的成分，废水处理的情况，气井的产量等等。这些信息的公开，不仅为环保部门的执法提供了依据，更可以形成强大的公众监督机制，让违规的企业难以遁形。

       信息公开的另一层意义在于，可以由此实现企业间关于勘探与生产的知识共享。作为非传统油气资源，页岩气在中国的开发时间尚短，关于其储量的精确分布，开发的难易程度，目前仍缺乏有效共识，页岩气公司只能依赖自己所拥有的地块和以往的开发经验作出判断。由监管部门统一收集并发布气井位置、产量等信息，将给予页岩气公司和研究机构宝贵的数据，促进企业间的互相学习，提高勘探效率。在这一方面，美国页岩气行业的监管有许多先例。以位于美国宾州的马塞勒斯气田为例，宾州环境保护部门自2010年起，即定期公布位于该州所有页岩气井的位置和产量，涉及在马塞勒斯气田进行勘探的大小数十家公司。马塞勒斯气田在过去十年产气量快速攀升，成为美国最大的页岩气产区，除了由于页岩气储量丰富外，也与行业信息的透明不无关系。需要注意的是，尽管个体页岩气公司会从行业信息中获益，其本身本并没有动机披露自己的信息。因此，对于信息的收集，以及其真实性的确认，有赖于监管部门强大的执行力。在中国页岩气产业的语境下，由于国企拥有较强的话语权，监管的透明化将需要中央和地方政府通力配合，克服阻力，通过法律将信息公开制度化，常规化，在提升环保标准的同时也提升产业效率。